四反腐专家谈监察体制改革：值得期待，终结腐败仍任重道远

国家监察体制改革正在有力推进。

2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定。

上述决定显示，在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。

此前的2016年11月7日，中央纪委监察部官网发布消息称，近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。

澎湃新闻注意到，无论是全国人大常委会表决通过的“决定”，还是中共中央办公厅印发的“试点方案”，均使用了“事关全局”、“重大政治体制改革”、“重大政治改革”等表述，改革意义可见一斑。

在反腐工作取得显著成效的当下，为什么还要设立监察委员会？这一机构将如何开展工作？它的出现，又能对遏制腐败、净化政治生态环境起到怎样的作用？

十八届中央纪委七次全会前夕，中国纪检监察学院原副院长李永忠、中国反腐败司法研究中心主任吴建雄、北京航空航天大学廉洁研究与教育中心副主任杜治洲、北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水四位国内知名反腐专家接受澎湃新闻采访，对这一重大改革进行解读。

何为监察委员会

什么是监察委员会？

很长一段时间，它在反腐领域只是一个历史名词——据《中国纪检监察杂志》报道，1927年4月，中共五大召开，会议决定成立中央和省一级监察委员会，这是中国共产党第一次成立中央纪律监察机构，规范开展党内监督的大幕由此拉开。

上述报道还介绍，党的历史上，党内监督机构也是因时因事而设，先后出现过监察委员会、审查委员会、党务委员会的名称，新中国成立以后才出现纪律检查委员会。

纪律检查委员会成立的同时，政府序列也出现一个监督机构，即“人民监察委员会”。

1949年10月，中央人民政府委员会第三次会议决定成立中央人民政府政务院人民监察委员会。1954年9月，根据宪法和国务院组织法，政务院改为国务院，政务院人民监察委员会改为国务院监察部。

随着政府序列的监督机构改叫“监察部”，党内监督又重启“监察委员会”这一叫法。

1955年3月，中国共产党全国代表会议通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定成立党的中央和地方监察委员会，代替各级党的纪律检查委员会。

由此来看，上世纪五六十年代，我国党内监督和政府监督分别由监察委员会和监察部来执行。但由于管理体制调整等种种原因，上述两个机构分别于1959年和1969年被撤销。

直到1978年12月，党的十一届三中全会选举产生新的中央纪律检查委员会。8年后，第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定设立中华人民共和国监察部。

1993年1月，党中央、国务院决定中央纪律检查委员会与监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称的模式，履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。

2016年11月7日，沉寂历史长河多年的“监察委员会”再度进入官方表述。

中央纪委监察部官网发布消息，近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称试点方案），部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。

试点方案还称，深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。

有限的公开内容，已经让外界捕捉到关键信息——未来的监察委员会，意义已不可与过去同日而语。 

“它（监察委员会）是一个独立于政府序列之外的反腐败机构。”制度反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠表示，就目前而言，纪委是党内监督的专责机关，监察部（厅、局）隶属政府，只能监督政府序列的组成人员、组成部门和一些受政府委托从事公职活动的人员。

但监察委员会不同。它的监督对象是所有行使公权力的公职人员，这就包括了行政监察部门过去无法覆盖的立法机关、检察机关、审判机关等单位及组成人员。

与此同时，监察委员会成立后，现有的反腐败力量、资源、手段也将得到丰富和强化。原属于检察院的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门，将与国家监察机关深度融合，优势互补，形成1+1＞2的合力，共同打击腐败。

为何要改革

应该说，党的十八大以来，我国反腐工作取得很大成效，尤其是对“大老虎”的查处，力度前所未有。这种情况下，为何要启动监察体制改革？

北京航空航天大学廉洁研究与教育中心副主任杜治洲认为，反腐败主要依靠三个要素：一是制度，二是科技，三是领导力，缺一不可。目前我国在反腐领域取得的成绩，很大程度是源于党中央的决心和意志。

“反腐败的推进离不开领导力，但实际操作中又不能过于依赖这一要素。”杜治洲说。

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水注意到当下纪检监察工作“一条腿长、一条腿短”的局面——纪检提的比较多，监察作为隶属于政府的机构，空间和平台都比较有限。

同样，在打击贪污腐败、失职渎职方面，检察院也面临局限。

中国反腐败司法研究中心主任吴建雄曾在检察院工作多年。他告诉澎湃新闻，检察机关的主要职责是维护司法公正和社会正义，职务犯罪侦查是涉及反腐败政治领域的国家监察职能，把这个权力放在检察院，难以独立、充分、高效地发挥作用。

种种现实折射出改革的必要性。

如试点方案所说，“国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计”，许多人从中嗅到更深一层含义。

在庄德水看来，监察体制改革，现实目标是推动廉政建设、强化对公权力的制约。但从长远看，这项改革将起到“小球推动大球”的作用，撬动中国政治体制改革。如此来看，后者意义大于前者。

李永忠也告诉澎湃新闻，4年多的高压反腐，体现了新一届党中央的坚定决心，也折射出30多年权力反腐留下的巨大腐败存量和呆账。

近年来，党中央也在反腐制度建设方面持续发力。2014年1月，中共中央总书记习近平在十八届中央纪委第三次全会上明确了“形成科学的权力结构”的政改目标。

2016年10月，党的十八届六中全会审议通过《中国共产党党内监督条例》。条例规定，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。

这些信号均表明，监察体制改革呼之欲出。而令李永忠喜出望外的是，此次改革如此高调，甚至用了“事关全局”的字眼。

因此，李永忠认为，反腐败这项工作共识度高、支持度广、口子小，见效快，适合作为政治体制改革的突破口，正当其时。

整合哪些机构

既然下决定改革，接下来就是怎么改的问题。

全国人大常委会表决通过的有关决定显示，在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。

多位反腐专家认为，把北京、山西、浙江作为改革试点具有合理性。

北京是全国政治中心、又是直辖市，山西是中部省份、过去是腐败重灾区，浙江政治生态良好，同时又位于东部沿海发达地区，三地各有典型，有利于为将来在全国铺开提供样本。

让李永忠稍感意外的是，试点工作直接选择了在省或直辖市层面开展。

随着此次试点方案披露，他意识到，在省一级范畴改革，不仅涉及到人大立法权问题，更与当下改革形势的紧迫性有关。

根据决定内容，涉及监察委员会的整合主体也很明确，即政府序列的监察部门、预防腐败部门和检察院下属的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门。

对此，杜治洲表示，这里的整合不是简单的1＋1，而是要深度融合、发生化学变化。这就需要在具体实践中摆脱过去以职能为中心的工作模式，而转向以任务和使命为中心的工作模式，最终实现效能的大幅提高。

至于此前呼声较高的审计部门未纳入监察委员会，杜治洲称，审计确实是反腐工作常用的一种手段，但它同样是一个庞大的系统，涉及人员众多。并且，从审计的职能看，它涉及到经济监督、经济评价以及经济鉴证，反腐并不是唯一功能。

“它还要审计政府的财政预算执行、财政收支以及企业财务收支等等。”杜治洲说。

庄德水则注意到，检察院在此轮改革中也面临现实问题。

他指出，此前中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在三试点省市调研时提到，全国人大常委会就试点工作作出有关决定后先完成检察机关反贪等部门的转隶，确保思想不乱、工作不断、队伍不散，推动人员融合和工作流程磨合。

这就引出一个不可回避的问题，转隶并非轻而易举。

在庄德水看来，这一转变涉及部门利益，比如检察院的人是否愿意转入监察委员会？司法改革后，一些检察官原本可通过“员额制”提高收入，转隶后，他们的工资待遇如何考虑？此外还有权力配置，哪些权力属于监察委员会，哪些权力属于检察院？交叉部分如何执行？

“（监察委员会）权力太小，没有意义；权力过大，又会跟公安、检察等相关部门产生执行冲突，这就需要专门立法去界定权限。”庄德水说。 

监察委是否拥有侦查权

未来的监察委员会拥有哪些权限？全国人大常委会通过的决定已给出基本界定。

决定显示，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。

吴建雄认为，上述表述也反映出，监察委员会拥有侦查权。

他指出，调查权是基本职权，具体还要分一般调查和特殊调查，特殊调查就是犯罪侦查。根据全国人大常委会通过的决定，监察委员会要调查职务违法和职务犯罪行为，对于犯罪行为，必然要启动侦查权。并且，扣押、搜查、留置这些措施，也是立案侦查后才能采取的行动。

澎湃新闻注意到，对于侦查权的划定，专家们有一番激烈讨论。

据《南方都市报》报道，2016年11月29日，中国政法大学行政法学教授、中纪委特邀监察员马怀德在题为“国家监察委员会呼之欲出”的讲座中表示，监察委员会的定位是执法监督机关，非司法机关，它不能代行检察院的检察职能。即使检察院相关部门正在整合，监察委员会也不能一并享有检察系统所拥有的侦查权力。

部分反腐专家对此并不认同。

杜治洲对澎湃新闻表示，随着监察委员会成立，侦查权是未来反腐工作中一项重要手段。如果没有侦查权，反腐效果将大打折扣。

他还认为，针对腐败问题、职务犯罪问题的侦查权转移到监察委员会，检察院将不再拥有侦查权，这也理顺了侦查、起诉、审判三个环节在司法实践中的相互独立的关系。

庄德水则认为，监察委员会在办理疑难案件时，需要有侦查权。考虑到避免权力滥用，侦查权在使用时，还应经过相关程序批准。

他同时表示，监察委员会拥有侦查权，不代表检察院彻底失去这项权力，相反，检察院还要监督许多刑事类重要案件，可以保留一部分侦查权。

持相同观点的还有李永忠。他认为，新的监察委员会一定要有部分侦查权。否则作为反腐败机构缺少权威。

此外他还强调，检察院需要保留部分侦查权，否则检察机关将难以有所作为、有所权威、有所地位。

吴建雄也在通过其文章《监察委员会要不要行使腐败犯罪侦查权? ——和马怀德教授商榷》表达看法。

文章指出，侦查权是由特定主体和特定方式实施的一种特殊调查权，是依法揭露和查证犯罪的国家权力。它具有主动出击、查清事实、探明真相、获取证据等基本特性，并具有限制或者剥夺被调查人人身自由、财产自由、通讯自由等刑事诉讼法规定的强制性调查措施。

“只有当有证据证明被调查人可能触犯刑律时，才可以启动立案侦查。”在吴建雄看来，侦查权是惩治腐败最具威慑力的权力。

他还指出，职务犯罪侦查权并不是检察权的本质属性，“侦查权的配置与检察权设置的初衷存在紧张关系，因为侦查起诉同体不符合刑事诉讼的现代法治精神，有悖于侦、诉、审相互制约的宪法原则”。

哪些现行法律法规要修改

可以预见到，随着国家监察体制改革大幕拉开，三试点省市监察委员会将在为期不久后挂牌。

据财新网报道，试点方案公布次日，也就是2016年11月8日，山西省检察院已去掉其正门右侧加挂的反贪局、反渎局两块牌子。山西省检察院在正式下发的通知中透露，“根据省委组织部要求，全省各级检察院反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防等三个部门在改革期间人事冻结，干部调入调出和提拔全部停止”。

庄德水推测，按照目前的节奏，北京、山西和浙江的监察委员会或将在1月中旬左右挂牌。根据试点运转效果，国家监察委员会有可能在党的十九大后开始组建。

李永忠告诉澎湃新闻，现在最担心的就是三个试点省市坐等中央发号施令，不敢发挥主观能动性。在他看来，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，能否发挥中央和地方上下两个积极性是成功的关键。

因此，他指出，三个试点省市要敢于创新，敢于试错，进行不同模式的探索，比对错、辨优劣、分高下。

监察委员会带来的另一个重要影响是现行法律法规部分条款的不适用。

全国人大常委会表决通过的决定就提到，三试点省市暂时调整或者暂时停止适用的法律包括《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国检察官法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等多个法律法规中的部分条款。

多位反腐专家认为，等到试点运行成熟、国家监察委员会正式设立，上述法律条款面临调整。

专家们还表示，监察委员会的产生，使我国的国家机构从现在的“一府（政府）两院（法院、检察院）”变为“一府（政府）一委（监察委员会）两院（法院、检察院）”，修改《宪法》已成必然。

对于目前的改革是否突破现行法律框架，吴建雄认为，试点是一种实践性探索，是符合我国宪法的基本精神和基本原则的，是在中国特色社会主义国体政体框架内的监督制度创新。

他指出，任何一项法律制度，都要适应社会文明进步的需要，如果不适应，就需要改革和调整，这是经济基础决定上层建筑基本规律所决定的。中央选择京晋浙作为改革试点，就是要通过实践探索，将健全国家监察体制的科学决策上升为法律，为修订宪法、行政监察法等相关法律创造条件，为改革全面铺开提供法律依据。

谁来担任监察委“一把手”

在国家监察体制改革实际操作层面，还有几个小细节备受关注。

首先，谁来担任监察委员会的“一把手”？

李永忠、杜治洲、庄德水均认为，从权威性、协调性来看，目前倾向于纪委书记同时担任监察委员会主任。这种用人方式，既体现党的领导，工作起来也相对顺手。

此外李永忠也表示，当前为了解决干部职级待遇，采取分设也可以，但从长远、大局来看，兼任比分设好。

吴建雄则表示，最好由一名纪委副书记来担任监察委员会主任。

他的理由是，以省级单位为列，检察院、法院都有一名副部级领导，相应的，省级监察委也应有一个专门的副部级领导。从上下级关系看，同为副部级，检察院、法院的“一把手”受政法委书记领导，监察委员会和纪委或将遵循类似关系，即同为副部级，监察委员会主任受纪委书记领导。

吴建雄还指出，纪委属于党的执纪层面，监察委员会属于国家执法层面，执纪和执法是两个机构，应该有两个领导，形成一种执纪与执法的互相配合、相互制衡的关系。纪在法前、纪法分开是党的十八大以来反腐败斗争的一条重要经验。

由此牵出第二个问题，如何理解试点方案提出的“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”？

李永忠、杜治洲、庄德水均表示，这里的“合署办公”即两块牌子、一套人马。吴建雄却认为，应该是两块牌子、两套人马，即纪委常委会领导下的双轨运行机制。

“这里的‘合署’，主要是为了方便党的领导，即统一领导，统一指挥、统一行动。”在吴建雄看来，纪检是执纪、监察委员会是执法。从监督执纪的“四种形态”看，前三种形态批评教育、组织处理、纪律处分可划分给纪检，第四种形态立案审查划归监察委员会。

其三，对于外界提出的监察委员会人员需要通过法律职业资格考试，几位专家都认为，这不是一个硬性标准。

庄德水就表示，监察委员会人员配备可以多元化，比如吸纳政治、经济、外交、审计等多个领域的人才。非法律专业人员可以通过日常培训完善法律知识。

其四，也是人们有所担心的，随着监察委员会地位提高、权力增强，谁又能监督这一反腐败机构？

事实上，针对纪检部门的监督，2016年12月，王岐山在江苏调研时已有所说明。

据中央纪委监察部官网发布的消息，王岐山当时强调，打铁还需自身硬。习近平总书记把党章赋予纪委的职责，凝练为监督执纪问责，要求坚决防止“灯下黑”。

王岐山称，信任不能代替监督，对纪委的监督首先在于各级党委。纪委要把自我约束同接受党内监督、民主监督、群众监督和舆论监督结合起来，把制度的篱笆扎紧，建设忠诚干净担当的队伍，回答好谁来监督纪委的问题，不辜负党的信任和人民群众期盼。

同理，对于监察委员会，专家们认为，这个问题完全可以解决。

吴建雄就表示，除了自我内部监督，监察委员会是党统一领导下的国家反腐败工作机构，必然受党委监督。它又是同级人大产生的机构，每年要采取适当形式向人大报告工作进展情况，自然也受人大监督。

在业务层面，检察院、法院也可以对监察委员会进行制约。比如针对某个案件，检察院可以做出不起诉的决定。针对某一次处罚，当事人不认可，可以通过法院起诉。此外，群众、媒体以及全社会也可以对监察委员会进行监督，从而形成一个相对完善的约束机制。

能否彻底终结腐败

无需否认，随着改革不断推进，未来的监察委员会值得期待。

杜治洲表示，打击腐败的效果，可以从惩治概率、惩治力度以及惩治的及时性三个方面来考量。

“如果100次贪污受贿，99次被抓，如果被抓后，面临非常严格的处罚，如果伸手即被抓，很短时间就要付出代价，官员的腐败动机就一定不会那么强烈。”杜治洲认为，监察委员会不仅能有效遏制腐败，同时还加强了对人民群众对正当权益的维护。

在李永忠看来，监察委员会的重要意义之一，是在国家机关层面实现了异体监督。

异体监督，是李永忠研究制度反腐多年得出的理念。所谓“再锋利的刀，也砍不到自己的刀把”，他认为，反腐要治本，必须建立异体监督为主的机制。近年来，中央巡视制度能发挥利剑作用，主要应归功于监督者不受被监督者领导的体制优势。

对于政府而言，监察委员会也实现了异体监督。它不属于政府序列，能有效地监督省长、市长、县长，也打破了“打虎”必须由中纪委出手以及同级监察部门不能查办同级政府领导案件的惯例。

当然，李永忠也坦言，对党委来说，监察委员会仍属同体监督。如果省委书记、市委书记、县委书记出现贪腐问题，还是需要上一级纪委监察力量介入。

这也让人想起王岐山此前调研说过的话。

据新华社报道，王岐山在北京、山西、浙江三试点省市调研时强调，党委要担负起主体责任，一把手负总责，纪委是专责，要把认识统一到中央的要求上来，联系本地区实际，发现问题、解决问题，为改革全面铺开和制定国家监察法提供实践基础。有理想但不能理想化，要聚焦试点方案确定的任务，把握好动态平衡，防止过犹不及。

李永忠认为，王岐山的表述，同时也回答了为什么不能直接在党内先分权。

“你想改革一步到位，把监察委员会搞成一个无所不能的机构，连同级党委书记的案件都能查办，这就是理想化。”李永忠告诉澎湃新闻，坚持党的领导非常必要。90多年的历史证明，党有力量解决自己的问题，成立监察委员会不是要摆脱党的领导，而是要加强党的领导。

他还表示，此前抓了一批“大老虎”，但我们不能把所有“一把手”都看成周本顺、白恩培，还是要看到好的领导占多数。一次改革，解决所有问题是不可能的。目前，监察委员会要解决的重点是整合资源，在国家机关范围内改同体监督为异体监督。至于解决监督同级党委书记等其他问题，这是将来要通盘考虑的。

对于此次监察体制改革，庄德水也表达了谨慎乐观的态度。

他指出，监察委员会的出现，确实对修复我国政治生态起到促进作用，但想真正想解决腐败问题，并非一次改革可以完成。

“不要把中国反腐败的成功与否，完全寄托于监察体制改革。”庄德水表示，政治生态的形成，有历史原因，也有现代原因。推动政治生态好转，不单单是政治家的事，也是民众的事。

他说，因此，解决中国的腐败问题，还有很多工作要做。比如结合中国国情和现实，从制度、文化、国民心态等各种方面进行完善培养，这需要更长时间以及更多人的努力。

（原标题：四反腐专家谈监察体制改革：值得期待，终结腐败仍任重道远）